De kater van de accountability-druk in de Verenigde Staten

Met de ‘midterms’ in de VS als brandpunt in het nieuws, kan deze blog daar nog een schepje bovenop doen. Maar dan wel over onderwijs.

Waarover gaat het?

In Europa is het vaak gebruikelijk te verwijzen naar de gesofistikeerde kwaliteitscontrole in de Angelsaksische landen, zoals de Verenigde Staten, Engeland, Australië, Nieuw-Zeeland en Engelssprekend Canada. Het daar geldende rendementsdenken wordt dan nogal gemakkelijk overgeplaatst naar Europa. Vandaar in deze blog een beknopte schets van het wedervaren van deze kwaliteitscontrole in de VS, voornamelijk vanaf 2002, de datum van het goedkeuren van de No Child Left Behind Act. Dit strikte verantwoordingsprogramma met zijn uitloper ‘Race to the Top’ heeft ondanks een miljardeninvestering bitter weinig positiefs opgeleverd. Dit verhaal gaat over een geldverslindende en naïeve opvatting, waarbij leraren en scholen als schuldigen voor maatschappelijke ongelijkheid werden achtervolgd. Het kan tot lering dienen over het al te snel dumpen van maatschappelijke problemen op het onderwijs.

Voorgeschiedenis

De voorgeschiedenis dateert vanaf ongeveer 1983 met de onheilstijdingen over de kwaliteit van het onderwijs in de VS, meestal verbonden met het veelbesproken rapport ‘A nation at risk’. Daarbij is het goed voor ogen te houden dat het onderwijs in de VS een deelstaataangelegenheid is. Slechts in 1979 werd onder president Carter een centraal ministerie voor onderwijs ingesteld. Via grote geldstromen en bepaalde federale wetten probeert het centrale ministerie sindsdien de deelstaten te activeren voor bepaalde maatregelen van kwaliteitscontrole. Een eerste belangrijke wet onder Clinton was de America’s School Act in 1994. Eveneens onder de tweede legislatuur van Clinton werd in 2000 de ‘Goals 2000 Educate Act America’ gestemd. Die bevatte een sterke oproep om de resultaten van het onderwijs systematisch te testen. Een doorbraak kwam er bij het aantreden van president Bush jr in 2002, die de No Child Left Behind Act door het federale parlement loodste; overigens met de steun van de Democraten. Als gewezen gouverneur van Texas toonde Bush zich voordien al een groot voorstander van het verkleinen van de kloof tussen de prestaties van de autochtone leerlingen ten opzichte van de raciale minderheden, zoals de Afro-Amerikaanse en de Hispanics, maar ook leerlingen met een andere thuistaal dan de schooltaal. In Texas had hij al allerlei testprogramma’s op het getouw gezet om iets aan de ‘education gap’ te verhelpen.

No Child Left Behind (NCLB)

Bush nam zijn Texaanse vertrouweling Ron Page mee als minister van onderwijs. De NCLB Act werd in 2002 goedgekeurd met als inhoud een gesofistikeerd programma van toetsing en accountability. De nadruk lag op de achtergestelde minderheden. Iedere deelstaat werd verplicht een toetsenprogramma in te voeren gericht op volgende doelgroepen: raciale minderheden (Afro-Amerikanen, Hispanics), kinderen met een handicap, kinderen met een andere thuistaal en kinderen uit arme gezinnen. De opzet was dat tegen 2014 (het geplande einde van het programma) vrijwel alle kinderen voldoende moesten kunnen lezen en rekenen. Deelstaten mochten zelf hun toetsen construeren, echter binnen de volgende voorwaarden:

  • jaarlijkse afname van een toets rekenen, lezen en natuurkennis in klas drie (negenjarigen) en acht (veertienjarigen);
  • ten minste 95 % van de leerlingen moest aan de toetsen deelnemen;
  • een veplichte procedure toepassen om de toetsresultaten te analyseren;
  • jaarlijks publiek raporteren over de voortgang van de doelgroepleerlingen;
  • voorzien in sancties voor de scholen die de gestelde normen twee jaar na elkaar niet halen (onder curatele plaatsen of zelfs sluiten).

De logica achter de maatregelen was de aanname dat de scholen te weinig druk ondervonden en dat er meer competitie moest komen. Zoals de toenmalige minister Page het uitdrukte: “ This new definition of accountancy will do more to shape the future of our education system than any law passed by Congress (Page, 2006, p. 472).”

Het resultaat van de wet was een ware tsunami van toetsen die in de diverse deelstaten werden afgenomen. Meer nog, leraren werden vaak afgerekend op de al dan niet bereikte vooruitgang van de kinderen op de toetsen. Dat leidde tot allerlei neveneffecten, zoals rankings en debatten op allerlei publieke fora die niet steeds getuigden van interpretatief vermogen ten opzichte van de metingen en de cijferlawines. De kritische geluiden groeiden, vooral bij verenigingen van leraren en ouders. Heel wat deelstaten namen ook meer afstand van de als aantrekkelijk bedoelde federale geldwortel. Het verloop van de NCLB-periode werd daarom gekenmerkt door voortdurende opstoten van verzet uit bepaalde staten en politieke strekkingen, die zich bleven verzetten tegen federale impact. Het federale parlement was vaak het toneel van hevige discusies hieromtrent, soms gepaard aan deelwetten om, naargelang de bestaande meerderheid, de impact van het centrale beleid al dan niet af te zwakken. Met die situatie werd de regering Obama bij haar aantreden in 2009 geconfronteerd. Na acht jaar beleid van de Republikeinen onder Bush was de regie toen aan de Democraten. Ook de Democraat Obama geloofde in de accountabilitytrend. Maar hij wilde aan de kritiek van de deelstaten wat tegemoet komen door een nieuw programma te lanceren naast het controversiële NCLB-programma. Dat werd het programma Race to the Top (RTT).

Race to the Top (RTT 2009)

Vanuit zijn kiesdistrict Chicago nam Obama op zijn beurt de superintendant van het grote district Chicago, Arne Duncan, mee als centrale minister van onderwijs. Hij stelde, naast de zes miljard voor NCLB, vier miljard dollar ter beschikking aan districten, die vrijwillig aan het programma Race to the Top zouden deelnemen. Tegelijkertijd stelde hij een gemeenschappelijk basiscurriculum voor in rekenen, Engels en maatschappelijke vakken (‘arts’). Voor het welslagen van dit gemeenschappelijk curriculum stelde Obama in 2012 het recordbedrag van 100 miljard dollar ter beschikking.

Ondanks heel wat oppositie tegenover dit centrale drukkingsmiddel, tekenden toch 40 deelstaten in voor het gemeenschappelijk programma en het onderdeel RTT. Het geld kwam immers goed van pas door de crisis van 2008 waardoor er in veel staten zwaar op onderwijs moest worden bezuinigd. Heel wat lerarenambten werden toen wegbezuinigd. Het programma van NCLB bleef ondertussen lopen, zij het dat Obama in 2013 de voorwaarden enigszins versoepelde, zonder evenwel toe te geven op het toetsenregime.

De voorwaarden om het geld voor Race to the Top – als keuze ten opzichte van NCLB – te ontvangen, bleven echter streng. De districten moesten een plan indienen, waarin voldoende accountabilitymaatregelen moesten zitten. Die moesten niet onderdoen voor de verplichtingen die reeds in NCLB waren voorzien. Zelfs werd gevraagd om loonbonussen te geven op basis van de voortgang in testprestaties. Veel nadruk lag ook op een strenge evaluatie van de leraren. Volgens de ideeën van minister Duncan moesten de tien procent zeer goede leraren beloond en de tien procent zwaksten ontslagen worden (Wiggins, 2016).

Het programma moedigde ook het oprichten van zogenaamde ‘charter schools’ aan. Dit zijn scholen, die los van de regionale overheden, op privé initiatief en toch gesubsidieerd, kunnen worden georganiseerd. (In Engeland nam minister Gove dit systeem over met het oprichten van ‘academies’ en ‘free schools’ in 2010).

Ook met RTT bleek de toetsenlawine te leiden tot veel weerstand. Die bereikte in 2014 een hoogtepunt met georganiseerd verzet van de lerarenverenigingen tegen wat smalend het ‘kookboekenonderwijs’ werd genoemd. Er werd onder meer het ontslag van Duncan geëist. In 2015 kwam massaal protest van ouderverenigingen tegen de toetsenobsessie. Uit een enquête bleek dat scholen in stedelijke districten niet minder dan 112 verplichte gestandaardiseerde testst moesten afleggen en dit tussen basisonderwijs en het einde van het secundair onderwijs (Zernike, 2015). Met de ‘Every Student Succeeds Act’ in 2015 kwam Obama enigszins tegemoet aan de critici, zonder evenwel toe te geven aan het inperken van de toetsen. Het protest verminderde echter niet zodat Obama zelf in 2016 een oproep deed om te matigen met het afnemen van toetsen. Duncan zelf nam ontslag in december 2015 en werd opgevolgd door een meer anvaardbare figuur, John B. King. Met het aantreden van president Trump in januari 2017 en de aanduiding van een buitenstaander als minister van onderwijs, lijkt het erop dat de centrale overheid zich meer zal terugtrekken ten voordele van het eigen beleid van de deelstaten en vooral ten voordele van de privatisering van het onderwijs.

De ‘kater’ van tien miljard dollar

Sinds de NCLB Act in 2002 (2002 – 2014) en de huidige situatie is er meer dan tien miljard dollar besteed aan accountability pogramma’s als NCLB en Race to the Top. De resultaten zijn echter ontgoochelend. Een evaluatie van het NCLB-programma in de VS als geheel, door C. Bjork stelt het als volgt (Bjork, 2016, p. 20-31):

  • de prestaties van de leerlingen zijn, op basis van de gebruikte instrumenten, niet gestegen;
  • er is geen daling in de kloof tussen autochtone kinderen en de geviseerde doelgroepen;
  • als gevolg van de toetsendruk is er meer drop-out dan voorheen.

Tegelijkertijd is de hiërarchie van wiskunde en lezen op alle andere leerinhouden versterkt. Daarnaast heeft het algemeen gebruik van meerkeuzevragen geleid tot een massale toename van ‘test-taking’-strategieën en een commerciële aanwas van voorbereidende toetsenboekjes. Tekstboeken en leermethodes worden opgesteld in de richting van het klaarstomen voor de toetsen. Ten slotte, en zeker niet te verwaarlozen, is de fundamentele pedagogische relatie tussen leerling en leraar verwaterd. Leraren hechten minder belang aan het sociaal en emotioneel welbevinden van de leerlingen ten voordele van het presteren op testscores.

Ter overweging

Los gezien van de grote vooruitgang op het gebied van de psychometrie, ingebed in een geloof van de sterke meetbaarheid van menselijk gedrag, botst dit ‘paradigma’ nu op zijn grenzen. Er is nood aan een nuancering van die meetbaarheid en wellicht ook aan een nieuw, meer genuanceerd conceptueel raamwerk over het meten van menselijk gedrag, inbegrepen de resultaten op toetsen. Daarnaast is het duidlijk dat het onderwijs geen stoplap is om maatschappelijk bestaande ongelijkheid op te lossen.

Bronnen:

Bjork, Chr. (2016). High-stakes schooling. What we can learn from Japan’s experiences with testing, accountability and education reform. Chicago: Chicago Univ. Press, 251 blz.

Carlson, J.S.& Levin, J.R.(Eds) (2005). The No Child Left Behind Legislation. Educational research and federal funding. Greenwich, Ct: Information Age Publishing, 150 blz.

Page, R. (2006). No Child Left Behind: the ongoing movement for public education. Harvard Education Review, 76, n° 4, 461-473.

Standaert, R. (2014). De becijferde school. Meetcultus en meetcultuur. Leuven-Den Haag: Acco, 278 blz.

Ravitch, D. (2010). The dead and life of the great American school system. How testing and choice are undermining education. New York: Basic Books, 283 blz.

Zernike, Kate (2015). Obama administration calls for limits on testing in schools. The New York Times, 24 okt.

Wiggins, K. (2016). Former US education secretary Arne Duncan believes increasing pay will attract more talent to teaching. Times Education Supplement, 15 april.

Zhao, Y. (2018). What works may hurt. Side effects in education. New York: Columbia University, Teachers College Press, 168 blz.

 

 

 

 

 

 

 

Advertisements

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out /  Change )

Google photo

You are commenting using your Google account. Log Out /  Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out /  Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out /  Change )

Connecting to %s